对话世卫驻华代表：新经济形势下，如何推进全国性控烟立法

“20多年前，在我第一次来到中国的时候(shíhòu)，很多人告诉我，想要改变中国吸烟文化是不(bù)可能的。” 今年(jīnnián)是《世界卫生组织烟草控制(kòngzhì)框架公约(gōngyuē)》（下称(xiàchēng)《公约》）生效20周年。时近第38个世界无烟日，在赶赴今年的世界卫生大会之前，世界卫生组织（WHO，下称“世卫”）驻华代表(dàibiǎo)马丁·泰勒（Martin Taylor）接受第一财经记者采访，并做出上述回忆(huíyì)。马丁出任世卫驻华代表是在2023年，但与中国结缘却是在本世纪初。 20多年过去，马丁表示，中国人对于烟草(yāncǎo)的看法已发生嬗变。 在22年(nián)前的世界卫生大会上，《公约》获通过(tōngguò)，成为世卫主持谈判的首个国际条约，并于(bìngyú)2005年2月27日(rì)正式生效。目前(mùqián)全球已有183个《公约》缔约方，覆盖(fùgài)全球约90%的人口。中国是第七十七个签约国，该《公约》自2006年1月9日在我国正式生效。三年之后，《上海市公共场所控制吸烟条例》颁布，这是(zhèshì)中国首部省级人大颁布的控烟地方法规。据马丁介绍，截至目前，中国已有24个城市实施了全面无烟政策，覆盖了全国16.2%的人口。 但《健康中国2030》中提出的“到2022年覆盖20%人口”既定目标，至今未能实现。与此同时(yǔcǐtóngshí)，在当前国际(guójì)关系和经济形势下，全球健康筹资资金紧张；高收入国家的烟草制造业正在(zhèngzài)向中低收入国家转移；为了提振消费，一些国家和地区对于(duìyú)烟草消费的限制(xiànzhì)在悄然松绑……这些新的挑战正在威胁已有的全球控烟成果。 “可喜的(de)(de)是，无论是在中国还是在全球范围内，大多数(dàduōshù)人都希望改变(gǎibiàn)吸烟文化，公众对于‘什么是可接受的社会行为’的容忍度正在下降，这种社会观念的改变甚至快(kuài)于立法进展。”马丁认为，当前中国正处于(chǔyú)扩大内需的关键节点，减少烟草消费可以带动餐饮、教育等其他国内消费，并减少医疗支出及环境负担。世卫也期待中国进一步推动全国性的立法工作。 16%的中国人口受(shòu)全面无烟立法保护 第一财经(cáijīng)：谈及控烟工作，你为何始终认为立法是关键一步？这(zhè)20年来，你认为中国在无烟立法上取得了哪些重要进展？ 马丁：当我们谈到无烟立法工作(gōngzuò)的重要性，首先要理解控烟工作的重要性。对于(duìyú)后者，我认为至少有四点： 第一，控烟(kòngyān)可以更公平地保护人口健康，既包括吸烟人群，也包括不吸烟人群，以及儿童、孕妇、青少年等重点群体，他们可能每天都被迫受到(shòudào)二手烟危害(wēihài)。 第二，控烟会减少吸烟对环境和空气造成(zàochéng)的污染。 第三，控烟会显著减少(jiǎnshǎo)国家医疗卫生支出。根据中国国家卫健委卫生发展(fāzhǎn)研究中心的测算：2018年中国烟草(zhōngguóyāncǎo)相关疾病经济负担总量为15214亿元，相当于同期GDP的1.7%。 第四，在老龄少子化社会，吸烟(xīyān)对于(duìyú)人口发展的负面影响也日益受到关注。 我们认为，全面的无烟立法，包括(bāokuò)采取100%室内环境禁烟的措施，是降低吸烟率以及相关(xiāngguān)社会经济危害(wēihài)最有力、最合理和最迫切的方式之一。 今年《北京市控制吸烟条例》实施10周年。到目前为止，中国已有24个城市、大概16%的人口覆盖在100%的无烟立法(lìfǎ)保护之下。100%的无烟立法，意味着所有室内(nèi)公共场所(gōnggòngchǎngsuǒ)、工作场所及公共交通工具(jiāotōnggōngjù)内全面禁烟。 全面无烟立法的好处见诸社会经济的各个方面。以北京为例，2015年《北京市控制吸烟条例》实施后，对于65岁以上老年人，急性(jíxìng)心肌梗死(xīnjīgěngsǐ)住院率(lǜ)立即下降了(le)5.6%，慢阻肺病住院率立即下降了34.7%。 除了取得积极健康成效，经济效益也(yě)立竿见影。2015年，北京餐饮扭转连续两年收入下滑的局面，实现(shíxiàn)了3.3%的正增长。 我们注意到，这项立法工作正迎来越来越多的民众支持(zhīchí)及餐饮业等行业支持。例如，近年来(jìnniánlái)，北京无烟立法的群众支持率高达96%，中国其他一些城市也(yě)达到90%左右。九成左右的支持率意味着绝大部分吸烟者也支持无烟立法工作。从某种程度(mǒuzhǒngchéngdù)上，中国控烟的社会(shèhuì)观念改变快于立法进程。 100%的(de)室内公共场所无烟仍然很难实现 第一财经：随着中国更多(duō)地区加入无烟立法队列，这些城市(chéngshì)100%室内无烟环境实现了(le)吗？为何世卫仍呼吁在地方实践基础上，进一步推动全国性的立法工作？ 马丁：不可否认的是，100%的室内公共场所无烟仍然(réngrán)很难实现。 举个例子，8点半，当我走入(zǒurù)办公室写字楼时，闻到楼梯(lóutī)道附近留有烟味。这样的情况并不多见，但可能每几个月会发生一次。 我们认为，在中国，从公众人物到普通大众，在社交媒体(méitǐ)上控诉乃至投诉举报违法吸烟的情况(qíngkuàng)正在增多，这一定程度上推动地方性法规的执行。此外，中国还创新采用了一些数字科技，以提升控烟执法效率。比如北京开发(kāifā)了一款小程序，当市民举报违法吸烟行为(xíngwéi)后，执法人员可以快速锁定违法吸烟者所处(chù)位置，并采取行动。此外，相较于部分禁烟，全面(quánmiàn)的室内公共场所禁烟执法难度更小。 目前，100%的(de)室内公共场所禁烟还会(háihuì)受到一些来自烟草行业的阻力，比如，一种声音(shēngyīn)是在餐厅设置吸烟区和非吸烟区，但烟雾在空气中的传播并不会因空间划分而被阻断，这是一种“掩耳盗铃”式的做法(zuòfǎ)。 全国性的无烟(wúyān)立法之所以重要，是因为一方面可以将“100%的室内公共场所控烟”等做法覆盖到更多中国(zhōngguó)人，尤其是中小城市以及农村地区人口；另一方面也(yě)可以减少地方立法、执法(zhífǎ)标准不一的问题以及烟草业对于实施控烟行动的阻力。此外，我们还希望无烟立法规制范围由室内走向(zǒuxiàng)户外，并将电子烟纳入公共场所禁烟的范畴。 烟草行业收入下降，但(dàn)其他行业获得增长 第一财经：2024年(nián)中国烟草行业实现工商税利总额16008亿元，同比(tóngbǐ)增长5.0%，实现财政(cáizhèng)总额15446亿元，同比增长2.8%，税利总额和财政总额均创历史新高。一种业界(yèjiè)观点认为，当前，出于扩大内需、提振消费的(de)考量，地方推进无烟立法动力不足。对此你如何看？ 马丁：正如刚刚(gānggāng)我列举的案例(ànlì)，北京实施全面无烟法规后的第一年，当地餐饮消费由负转正。很多国家和城市的例子都证明，尽管烟草行业收入(shōurù)出现下降，但其他行业获得(huòdé)增长，对于经济而言，并不会带来显著的负面影响。 另外特别重要的(de)一点是，当公众烟草消费(xiāofèi)减少，这一笔钱并不会凭空消失或者蒸发掉，公众会拿着这笔钱消费其他产品或者服务，比如购买优质(yōuzhì)的食物、增加教育投入或者休假旅游等。这种消费预期增长对(duì)提振经济的作用是不可低估的。 家庭烟草支出(zhīchū)增加还会挤占儿童教育等支出空间，这种挤占对于农村家庭影响更大。根据此前加州大学伯克利分校的测算，如果中国农村家庭每月(měiyuè)购买20包卷烟，其人均食品(shípǐn)支出将减少10元，住房支出减少8元，衣着(yīzhuó)支出减少4元，教育支出减少3元。 我认为(rènwéi)，当中国地方政府(zhèngfǔ)考虑把刺激消费的目标从烟草行业转移到一些其他(qítā)的行业领域，比如教育、餐饮娱乐、体育和健康活动等，会产生更多的短期和长期经济收益，并会带动人口的高质量发展。 上一轮提税效应(xiàoyìng)正在减退 第一财经：烟草税作为控烟的核心手段，其政策(zhèngcè)设计直接(zhíjiē)影响控烟效果。你认为中国烟草税有进一步加征空间吗？如果提高烟草税，是应该循序渐进地增加还是一次性大幅(dàfú)增加？ 马丁：中国上一次提升烟草税是2015年。这些年，我们已经看见了前述政策设计对于增加国家税收收入带来的积极影响(yǐngxiǎng)，也看到了带来的其他预期收益，如降低(jiàngdī)社会(shèhuì)吸烟率等。 当前，中国烟草税仍有较大的提升空间。中国烟草税占零售价比例为52.2%，和世界卫生组织建议的烟草税应占零售价格75%的最佳实践(shíjiàn)水平仍有一定差距(chājù)，具有提税空间。中国之外(zhīwài)，近年来一些(yīxiē)同样面临经济增长压力的国家，目前也都在考虑或实施提税行动。 与此同时，由于距离中国上一次提税已有10年，考虑到其间居民收入水平提高，即实际上对于居民而言，烟草(yāncǎo)(yāncǎo)制品的可负担性进一步增高，相较于十年前，烟草制品实际上变得更便宜了。换言之，间隔(jiàngé)较久的提税会削弱对烟价的影响，进而导致烟民(yānmín)对提税的敏感度(mǐngǎndù)大打折扣。 所以，目前很多国家均采取一种提税模式：指数化提升烟草(yāncǎo)税，增加烟草产品价格，以确保提高烟草税的效果不会(búhuì)随时间增加而消退。 电子烟会增强青少年烟草(yāncǎo)使用概率 第一(dìyī)财经：今年(jīnnián)，中国国家卫健委对(duì)于世界无烟日的主题定为“拒绝烟草诱惑对第一支烟说不”，并特别强调引导青少年(qīngshàonián)自觉远离电子烟。为何以及如何引导青少年远离电子烟？你如何看待近年来，一些电子烟厂商宣传的减害技术？ 马丁：首先，应该澄清的(de)一点是，电子烟或其他新兴制品同样有害健康，其释放物通常含有尼古丁和其他有毒(yǒudú)物质(wùzhì)，对使用者和周围的非使用者都有害。但相关行业却试图将这种危害隐藏起来，从一种更为正面的角度，使用更具迷惑性的话术去(qù)“包装”电子烟，一定程度上，这也包括(bāokuò)你刚刚提到的“减害技术”。世卫不会从包括减害在内的任何角度去建议青少年使用电子烟，也希望青少年能够更好识别(shíbié)、揭露烟草及电子烟业的陷阱(xiànjǐng)。 其次，电子(diànzi)烟或其他新兴制品并未显现人群层面的戒烟效果。相反(xiāngfǎn)，青少年时期使用(shǐyòng)电子烟，会增加其开始使用烟草的概率。所以，世卫也不建议政府为追求戒烟目标，将电子烟作为消费品销售。 (本文来自第一(dìyī)财经)